Resumen ejecutivo

• El objetivo de este documento es dar cuenta de la estructura socioeconómica, protección social y fiscal de Colombia, características, participación y evolución de los principales indicadores económicos, sociales y fiscales, vinculando con el contexto político reciente.
• Colombia es uno de los países más desiguales de la región, el índice de Gini es de 0,55, por arriba del nivel promedio de América Latina (0,44). Asimismo, el 1% más rico de la población se apropia del 19,3% de la renta, en contraste con el 20,44% en América Latina.
• La recaudación tributaria de Colombia se concentra en dos impuestos: el Impuesto a las Ventas y Servicios -IVA (31,8%) e Impuesto sobre la Renta de Sociedades (25,3%).
• Colombia cuenta con un sistema tributario regresivo, la incidencia de los tributos a la propiedad alcanzaron 1,48% del PIB, más de  la mitad del nivel de Argentina (2,91% del PIB) e incluso es inferior a las tasas que muestran los países miembros de la OCDE (1,9% promedio).
• La incidencia de la tasa de utilidad y ganancias sobre el capital en porcentaje del PIB colombiano fue del 6,59%, levemente superior a los países de la región (6,49% promedio), pero 5 puntos porcentuales por debajo a las tasas promedio que muestran los países de la OCDE (12% prom.).
• En lo que respecta a la cobertura social, casi la mitad de los hogares colombianos (415) se encuentra cubierto por algún programa. Dentro de los programas de transferencias condicionadas a la niñez, el Programa de Ingreso Solidario (PIS) proporciona transferencias financieras a familias de bajos recursos con hijos menores de 18 años. El gasto social colombiano representa 15% del PIB, 2 puntos porcentuales por encima de los niveles de los países latinoamericanos (13%) pero por debajo de los niveles de los países de la OCDE (20%).
• En marzo de 2024, la brecha de género en el empleo aumentó 0,5 puntos porcentuales (p.p.) respecto a marzo de 2023, pasando del 5,0 % al 5,5 %. La tasa de desocupación también aumentó, siendo de 1,5 p.p. mayor para mujeres y 1,0 p.p. mayor para hombres. En el primer trimestre de 2024, la tasa de ocupación para hombres campesinos fue del 72,6 %, mientras que para las mujeres fue del 35,4 %, lo que representa una brecha de género de 37,2 puntos porcentuales (DANE, 2024). La brecha de ingresos entre varones y mujeres se encuentra en torno al 23,7%, y es aún mayor entre los colectivos afro e indígenas, donde alcanza el 32,5% y además son más vulnerables a la violencia de género: el 56,2% de las mujeres que enfrentan violencia son de grupos étnicos vulnerables.
• En cuanto al acceso a la educación, la tasa de finalización secundaria es del 66,08%, por arriba del promedio de América Latina (64,6%) y lejos del promedio de la OCDE (95,19%). En términos de financiamiento educativo, en 2022 alcanzó el 3,92% del PBI, levemente por debajo del promedio de los países latinoamericanos (4,48%).
• Con respecto a los gastos tributarios, Colombia se sitúa en un nivel superior al promedio de la región (3,6%), con gastos tributarios que equivalen al 8,6% del PIB. Al desglosar el total se observa que gran parte del gasto tributario se ejecuta sobre el IVA (7,1% del PIB), el impuesto a las rentas de personas (0,7% del PIB) y de empresas (0,8% del PIB).
• En términos de transparencia y riqueza offshore, el informe de Tax Justice Network (TJN, 2023) se desprende que Colombia pierde recursos tributarios por 1.589 millones de dólares a causa de la elusión y evasión fiscal por parte de las empresas.

• Contexto político

Según la Constitución de 1991, Colombia es una República unitaria y descentralizada, la cual se organiza en 32 departamentos y una capital de distrito. Su forma de organización se encuentra dividida en tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.  El presidente es elegido mediante el voto directo y secreto por los ciudadanos, y ocupa el cargo durante un periodo de 4 años sin poder ser reelegido. El poder Legislativo está conformado por la Cámara de Representantes con 161 miembros y el Senado con 102 miembros. Los representantes de ambas cámaras son elegidos de forma directa por sistema proporcional, la duración de su mandato es de cuatro años y no pueden ser reelegidos de forma consecutiva. Por otro lado, el poder Judicial está en manos de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y jueces civiles y militares. 

El poder ejecutivo está encabezado por Gustavo Petro desde agosto de 2022. Actualmente es uno de los principales dirigentes de la izquierda colombiana y desarrolló su candidatura presidencial por el Frente Pacto Histórico. Petro se convirtió en el candidato presidencial que mayor número de votos ha obtenido en la historia de Colombia  y varios analistas lo consideran como el primer presidente de izquierda en la historia del país.

Antes de Petro, el legislativo estaba en manos de Ivan Duque, del partido Centro Democrático, un espacio de centroderecha. El gobierno del presidente Iván Duque Márquez inició el 7 de agosto de 2018, tras su victoria en la segunda vuelta de la elección presidencial. Su mandato se extendió hasta el 7 de agosto de 2022. El gobierno de Iván Duque se caracterizó por una economía en recesión y una alta tasa de desempleo y tuvo que enfrentar la crisis del covid-19. El gobierno fue criticado por su manejo de las protestas sociales que se llevaron a cabo en Colombia en 2019 y 2021. En noviembre de 2019, se llevaron a cabo protestas masivas en todo el país contra el gobierno y la respuesta oficial hizo un excesivo uso de la fuerza y la violencia contra los manifestantes. En mayo de 2021, se repitieron nuevas protestas, donde se repitieron las acciones represivas. Según la Defensoría del Pueblo de Colombia, durante las protestas de 2019 hubo 4 muertos y 122 heridos y en 2021, se informaron 42 muertos y 1688 heridos.  En un informe publicado en mayo de 2021, Human Rights Watch documentó el uso excesivo de la fuerza por parte de la policía colombiana durante las protestas. El informe también documentó casos de violencia sexual y detenciones arbitrarias

Las protestas sociales y la crisis del COVID-19 tuvieron una gran influencia en las elecciones presidenciales del 2022. En campaña, Petro, criticó duramente la gestión del gobierno y prometió abordar estos problemas. Su plataforma electoral se basó en la recomposición del rol del estado, la infraestructura, la desigualdad , lo que implica un Estado que pueda suministrar la infraestructura necesaria. Las alianzas que han hecho son próximas al movimiento indígena, campesinos, intelectuales y jóvenes.

Desde que asumió Petro, la derecha opositora busca contradecir las políticas que se quieren implementar. Entre las situaciones actuales, se destaca el enfrentamiento en el congreso para la aprobación de reformas en el ámbito de la salud, laboral y social, las investigaciones de los movimientos realizados por el presidente, entre otras. La oposición sigue concentrando formas de poder y mediante ese camino se abalanza en contra de quien no comparte sus ideales (2024, El Ciudadano).

• Contexto económico

La economía colombiana, es la cuarta más grande de América Latina, según el PBI, luego de Brasil, México y Argentina.  A excepción del año 2020, afectado como el resto del mundo por la pandemia, la economía colombiana presentó índices de crecimiento positivos desde el año 2000. 

Los principales sectores de la economía colombiana son: Agricultura (9,7% del PIB), Servicios (60,4% del PIB) e Industria (29,9% del PIB). Las principales exportaciones se corresponden con cultivos tropicales y minería: Café (22,8% de las exportaciones – US$ 4,7 mil millones), Petróleo crudo: (15,3% de las exportaciones – US$ 3,2 mil millones), Carbón mineral (13,2% de las exportaciones – US$ 2,8 mil millones).  Bananas (8,9% de las exportaciones y contribuye con un total de $1,9 mil millones) y Plata: (5,3% de las exportaciones – $1,1 mil millones). 

Pese a los buenos índices de crecimiento, la principal problemática sigue siendo la primarización y falta de diversificación productiva. Esto último genera por un lado, una alta dependencia de los precios de los commodities, y por otro altos niveles de desigualdad, ya que los beneficios de las exportaciones se concentran en una minoría y no generan trabajo al no agregar valor. Aunque la economía viene creciendo sostenidamente los niveles de desigualdad persisten, y tal como se muestra en el cuadro de el coeficiente de Gini es mucho mayor que el resto de América Latina y el 10% más rico tiene un ingreso que es 27 veces el del 10% más pobre.  Asimismo, persisten niveles de desempleo del 13,1% uno de los más altos de América Latina.

El impacto del COVID-19 en Colombia ha sido devastador. Según el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), uno de los efectos más inmediatos de la pandemia por COVID-19 en Colombia fue la caída de la producción en diferentes sectores económicos, la reducción del consumo privado y la pérdida de empleos. Esta situación llevó a Colombia a su primera recesión en el Siglo XXI, tras 20 años de estabilidad.

Además, la crisis global desatada por la pandemia del COVID-19 impactó el valor de las exportaciones de Colombia en 2020 pues estas cayeron 21,4% interanual a US$31.056 millones. Las principales caídas se dieron en las exportaciones de combustibles y productos de las industrias extractivas, las cuales disminuyeron 39,5% frente a 2019.

El Observatorio Nacional de Salud (ONS) publicó un informe sobre COVID-19 y sus impactos en Colombia que comprende el análisis de las cifras reportadas sobre la pandemia. El informe más reciente y actualizado del ONS muestra que el virus ha infectado a más de 5 millones de personas en el país, y ha provocado la muerte de más de 130.000 personas.

Luego de la pandemia, Colombia tuvo que enfrentar un desequilibrio macroeconómico que logró afrontar con rapidez, presentando una disminución en los déficits fiscales y externos, y disminución de la inflación. En 2023 la economía creció, la pobreza se mantuvo estática y los mercados laborales reflejaron mejoras (2023, Banco Mundial). 

El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) reveló los resultados del Índice de Seguimiento a la Economía (ISE) del primer trimestre de 2024, los cuales arrojaron resultados positivos. En el período indicado, el PBI creció un 0,7%, cuyas actividades con mayor desempeño fueron la educación, los planes de seguridad social de afiliación obligatoria, la administración pública y defensa, y las actividades de atención de la salud humana y servicios sociales. En mayo de 2024, la tasa de desocupación fue de 10,3%, un 0,2% menos que en mayo de 2023.  Por último, en junio de 2024, el IPC registró una variación de 0,32% en comparación con el mes anterior, tres divisiones se ubicaron por encima del promedio nacional: Alojamiento, agua, electricidad, gas y otros combustibles, Restaurantes y hoteles, y Salud (2024, DANE). 

• Contexto fiscal 

Los impuestos en Colombia se dividen en Impuestos Nacionales e Impuestos Provincial y/o Municipal. A nivel nacional, el ente recaudador es la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y, a nivel subnacional, se encargan las administraciones tributarias de cada jurisdicción. 

A nivel nacional, solo dos impuestos explican más de 57% de la recaudación total. Según el último informe de la OCDE, en 2022, el Impuesto a las Ventas y Servicios -IVA (31,8%) explicaba la mayor parte de los ingresos tributarios del país, le siguió en importancia el Impuesto sobre la Renta de Sociedades (25,3%).  El primer tributo,  es un impuesto que grava la prestación de servicios y venta e importación de  bienes, cuya tasa general es 19% y su tasa especial va del 0% y 5% dependiendo del tipo de bien y servicio. Por su parte, el impuesto sobre la Renta de Sociedades grava las utilidades derivadas de las operaciones ordinarias de la empresa, el cual aplica una tasa general del 35% y una tasa preferencial en casos de empresas que operan en zonas francas. Ambos tributos son considerados regresivos dado que gravan con una alícuota plana sin distinguir por segmentos de ingresos de la población alcanzada.

A nivel subnacional, Colombia cuenta con tributos provinciales y/o municipales que representan, en promedio, 15% de los ingresos tributarios del país, entre los tributos más importantes se encuentra el Impuesto a los vehículos automotores, Impuesto predial municipal, Impuesto a la Industria y Comercio, entre otros.

Con respecto a los principales cambios tributarios, en 2019 durante el gobierno de Duque, se creó el Régimen Simple de Tributación (RST) con el fin de disminuir los altos índices de informalidad en Colombia y resultó ser una respuesta para los empresarios en tiempos de COVID-19. Es un sistema para el pago de diferentes impuestos que se declara anualmente y se paga con anticipos bimestrales a través de los sistemas electrónicos de la DIAN y al que pueden acceder de forma voluntaria, tanto personas naturales como personas jurídicas. En la actualidad hay más de 250.000 contribuyentes que tributan el impuesto, en el último año se logró recaudar más de 300 mil millones de pesos colombianos.

Por otro lado, el gobierno de Petro presentó una reforma tributaria con el objetivo de recaudar 80 billones de pesos en los próximos años, la cual fue aprobada por la Cámara de Representantes en noviembre de 2022 y fue sancionada en diciembre del mismo año. Dicha reforma (Ley 2.277) pretende lograr la eliminación de exenciones tributarias, la ampliación de la base gravable, acabar con la deducibilidad de las regalías del impuesto de renta y la creación de impuestos saludables a las gaseosas y los alimentos ultraprocesados. 

El gobierno busca presentar para 2025 una reforma a la reforma tributaria que entró en vigencia en 2023. El Ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla,  plantea la realización de algunas correcciones, considerando que la Federación de Aseguradores Colombianos se encuentra en descontento porque la tasa del impuesto sobre la renta de sociedades es elevada comparándolo a nivel internacional. 

En efecto, los indicadores de la Tabla 1 muestran que en los últimos años, Colombia aumentó la regresividad del sistema tributario nacional, la incidencia de los tributos a la propiedad alcanzaron 1,48% del PIB colombiano, más de la mitad del nivel de Argentina (2,91% del PIB) e incluso es inferior a las tasas que muestran los países de la OCDE (1,9% promedio).

Otro indicador vinculado con la progresividad o regresividad, es la tasa de utilidad y ganancias sobre el capital en porcentaje del PIB. En 2022, los tributos asociados a la utilidad y ganancias sobre el capital aportaron el 6,6% del PIB colombiano, superior a los países de la región (6,5% promedio), pero 5 puntos porcentuales por debajo a las tasas promedio que muestran los países de la OCDE (12% prom.).

Por último, Colombia, al igual que en otros países de la región, se enfrenta a una cuestión clave relacionada con los gastos tributarios, que abarcan exenciones, deducciones, tasas impositivas más bajas y regímenes fiscales especiales. A lo largo de las últimas décadas, las naciones latinoamericanas han utilizado estos instrumentos con el propósito de lograr diversos objetivos, como atraer inversión extranjera, estimular el ahorro, impulsar el crecimiento de los mercados financieros, fomentar el desarrollo en áreas menos desarrolladas y promover la industrialización, entre otros. No obstante, es esencial reconocer que la eficacia y eficiencia en la consecución de estos objetivos múltiples no ha sido evaluada de manera adecuada, lo que ha conducido a una disminución de las bases impositivas y a un coste considerable en términos de recaudación fiscal.

En cuanto a la medición de estos gastos tributarios, es importante mencionar que existen diferencias en los enfoques metodológicos empleados por los países de la región, lo que dificulta la comparación entre ellos. Según datos de CIAT, los gastos tributarios en porcentaje del PIB de la región oscilan entre el 1,3% y el 8,6%, dependiendo del país analizado. La tabla 1, muestra que Colombia se sitúa en el extremo superior al promedio de la región (3,6%), con gastos tributarios que equivalen al 8,6% del PIB. Al desglosar el total se observa que gran parte del gasto tributario se ejecuta sobre el IVA (7,1% del PIB), el impuesto a las rentas de personas (0,5% del PIB) y de empresas (0,8% del PIB).

• Transparencia y riqueza offshore

El proceso de globalización financiera reciente ha contribuido al desarrollo de la interconexión entre países. Los agentes económicos han adquirido la posibilidad de mover sus activos hacia territorios con baja tributación o nula ocultándose de los registros fiscales de su país de origen (convirtiéndose de esta manera en riqueza offshore). 

Los paraísos fiscales son territorios o jurisdicciones de secreto financiero, son lugares que proporcionan deliberadamente una ruta de escape para personas o entidades que viven y operan en otros lugares. Estos países ofrecen incentivos fiscales, por ejemplo, cero impuestos sobre el ingreso de las ganancias de capital, para atraer dinero de otros países. Además, los protegen de los impuestos, las leyes penales, las regulaciones financieras, la transparencia u otras restricciones que no les gustan. El objetivo principal de la planificación fiscal consiste en trasladar ganancias y capitales al exterior hacia países de baja tributación.

Según el Consorcio Internacional del Periodismo de Investigación, alrededor de 588 colombianos están involucrados en la evasión de impuestos y lavado de dinero en los Pandora Papers, entre los cuales se encuentran ex presidentes, políticos, empresarios, banqueros y artistas.

Los casos de los ex presidentes Andrés Pastrana y César Gaviria fueron muy preponderantes. Por un lado, Gaviria constituyó una sociedad en Panamá relacionada al sector de hidrocarburos y, por otro lado, Pastrana mantuvo en anonimato una sociedad en Panamá desde la cual pudo administrar su patrimonio familiar. 

A su vez, se encontró involucrado a Lisandro Junco quien es el actual Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, acusado de irregularidades en la declaración de la renta y bienes en el exterior. Junto a su familia constituyeron la empresa Cyber Security System Company en Delaware en el año 2016. 

En efecto, del informe de Tax Justice Network (TJN, 2023) se desprende que Colombia pierde recursos tributarios por 1.589 millones de dólares a causa de la elusión y evasión fiscal de empresas.

Según el indicador de riqueza offshore de la Tabla 1, Colombia tiene una baja proporción relativa de riqueza offshore (10,2% del PBI), tanto respecto al promedio de Latinoamérica (13,99%) como el promedio de los países de la OCDE (10,54%). 

• Situación social y desigualdad

En términos de desigualdad y pobreza, Colombia sigue siendo uno de los países con mayor desigualdad en el mundo. El Índice de Desarrollo Humano de la ONU ubica a Colombia como el siguiente país más desigual después de Haití. La tasa de pobreza por ingresos en Colombia se estima en alrededor del 34,8%, según los datos del Banco Mundial para el año 2019 (último dato disponible previo a la pandemia). Esta tasa se había mantenido constante desde 2014, y durante la pandemia ascendió hasta 44,2% Un aspecto particularmente relevante es la pobreza rural, donde se estima que asciende al 46%.

Los colectivos afro e indígenas en Colombia enfrentan importantes desafíos sociales y económicos. Estas comunidades suelen vivir en el área rural y en condiciones de pobreza, con altos índices de desempleo y bajos niveles de educación. Estas comunidades también sufren una discriminación sistemática, debido a una larga historia de racismo y xenofobia. Casi la totalidad de la población rural es afro, indigena o mestiza y suele vivir en condiciones de pobreza, con altos índices de desempleo y bajos niveles de educación. (Banco Mundial, 2019). Según la ONU (2019), los afrocolombianos representan alrededor del 26% de la población total de Colombia, pero representan más del 75% de los pobres y ganan un 34% menos que sus contrapartes no negras.

Existen numerosos programas de contención social y de acuerdo con el último informe de la Oficina de Estadísticas Nacionales de Colombia, aproximadamente el 41% de los hogares se encuentra cubierto por algún programa. Respecto de los programas de transferencias condicionadas a la niñez, el Programa de Ingreso Solidario (PIS) proporciona transferencias financieras a familias de bajos recursos con hijos menores de 18 años. Se exige a los beneficiarios que cumplan con condiciones relacionadas con la salud, la educación de los menores y cubre al 8,4% de los hogares. El monto mensual promedio es de unos US$ 65 dólares.  Según la Universidad de los Andes y el Banco Interamericano de Desarrollo (2021) el programa fue especialmente relevante durante la pandemia ya que logró mitigar los shocks: garantizó que los hogares mantuvieran un nivel básico de ingresos, incrementó el consumo de alimentos en los hogares que perdieron sus ingresos laborales por la crisis, aumentó el tiempo que los niños dedican a actividades escolares y el gasto en educación e incrementó la inclusión financiera. 

La desigualdad de género en Colombia es una realidad preocupante: la tasa de empleo femenino se encuentra 18,3% por debajo de la masculina y según el Banco Mundial, la brecha de ingresos entre hombres y mujeres es del 28,7%.  La brecha de ingresos entre varones y mujeres es del 27,8%, y es aún mayor entre los colectivos afro e indígenas, donde alcanza el 32,5% y además son más vulnerables a la violencia de género: el 56,2% de las mujeres que enfrentan violencia son de grupos étnicos vulnerables. En cuanto al acceso a derechos reproductivos, Colombia es uno de los países con mayor restricción a la interrupción del embarazo, siendo el aborto ilegal en la mayoría de los casos. La falta de acceso a servicios de salud también impide que las mujeres tengan la libertad de decidir sobre su cuerpo y su vida. La brecha de ingresos también afecta el acceso a los derechos reproductivos, ya que las mujeres con menores ingresos tienen menos acceso a anticonceptivos y servicios de salud sexual y reproductiva.

Según el Global Gender Gap Report del 2023 que mide la brecha de género, realizado por el Foro Económico Mundial, Colombia pasó del puesto 75 en 2022 al 42 en 2023 a nivel global y ocupa el 9 lugar a nivel regional en 2023 (ALC). El informe considera cuatro aspectos fundamentales (educación, salud, economía y política), donde el país debe poner énfasis en la participación política y las oportunidades económicas para que las mujeres alcancen los mismos derechos que los hombres (2023, FEM).